水污染防治的十大制度創新——評新修訂的《水污染防治法》重要進展(上)

　　面對嚴重的水污染挑戰，國家提出了“讓江河湖泊休養生息”的戰略思想。今年2月新修訂的《水污染防治法》為這一戰略思想的實施提供了強有力的法律保障。這一戰略下的五大對策——嚴格環境準入、淘汰落后產能、全面防治污染、強化綜合手段、鼓勵公眾參與，通過新修訂的《水污染防治法》都上升為法律意志。

　　今年2月新修訂的《水污染防治法》共8章92條，比修訂前增加了30條，其內容因增補而更加豐富，結構因調整而更趨完整，制度因創新而更符合實際。修訂后的《水污染防治法》有諸多重大進展，在監管制度方面體現了10項創新。

　　一、更加突出飲用水安全

　　黨和國家非常關心人民群眾的飲水安全。國家環保總局局長周生賢反復強調，污染防治是環保工作的重中之重，確保飲用水安全是首要環節。這些思想不但指導了《水污染防治法》的修改過程，在法律中也得到了直接體現。

　　修訂后的《水污染防治法》從4個方面加強了飲用水的法律保護:在立法目的部分(第一條)，增加了“保障飲用水安全”;在指導原則部分(第三條)，提出要“優先保護飲用水水源”;在結構上增設“飲用水水源保護”專章，即第五章共10個條款，主要規定了飲用水保護區劃、禁設排污口、禁止或者限制含磷洗滌劑等措施;在罰則部分的第七十五條和第八十一條加重了危害飲用水行為的處罰，從而將“保護飲用水安全”放在了首位。

　　二、強化地方政府的環境責任

　　許多地方環境污染的背后，總能看到地方保護主義的影子。環境指標納入政府官員考核指標體系將是斬斷這種保護主義的利劍。2005年《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》提出，地方政府要確保實現環境目標，政府主要領導是本行政區域環境保護的第一責任人。中共中央組織部2006年印發了《體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》，其配套文件提出了地方“主要污染物排放總量控制率”、“主要污染物排放強度控制率”、“飲用水源水質達標率”等環保考核內容，并規定由環保部門直接提供，國家環保總局還代表國務院與各地簽訂了污染減排的目標責任狀。

　　在此基礎上，修訂后的《水污染防治法》從兩方面完善了政府的責任機制:一是規定國家實行水環境保護目標責任制;二是同時明確提出了考核評價制度，將水環境保護目標完成情況作為對地方人民政府及其負責人考核評價的內容(第五條)。

　　三、生態補償機制寫進法律

　　保護江河源頭的生態環境，下游地區是主要受惠者，但上游地區往往因此喪失某些發展機會，從而造成地區間發展失衡。實踐證明，實行生態補償有利于扭轉這種失衡現象。《“十一五”規劃綱要》規定:“按照誰開發誰保護、誰受益誰補償的原則，建立生態補償機制。”《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》提出:“要完善生態補償政策，盡快建立生態補償機制。”國務院2007年發布的《節能減排綜合性工作方案》要求:“開展跨流域生態補償試點工作。”

　　在此基礎上，修訂后的《水污染防治法》第七條規定:“國家通過財政轉移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護區區域和江河、湖泊、水庫上游地區的水環境生態保護補償機制。”這一規定為推進生態補償機制的建立提供了有力的法律保障。

　　四、明確規定禁止超標排污

　　《水污染防治法》修訂之前，超標排放水污染物的行為相當普遍。究其原因，可以歸因于兩方面的法律缺失:一是法律沒有明確規定禁止超標排污，二是超標排污沒有明確的法律責任。

　　修訂后的《水污染防治法》從兩方面力圖扭轉這種現象:一是第九條明確規定:“排放水污染物不得超過標準”;二是第七十四條進一步明確規定，排放水污染物超過標準的，責令其限期治理，并處罰款。